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在建筑領(lǐng)域，工程擔(dān)保一直是工程建設(shè)管理中重要的風(fēng)險管理措施。

工程擔(dān)保，是指擔(dān)保人（銀行、擔(dān)保公司、保險公司、其他金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)團(tuán)體、同業(yè)）應(yīng)工程合同一方的要求向另一方做出書面承諾，保證在擔(dān)保人無法完成其與權(quán)利人簽訂的合同中規(guī)定的義務(wù)時，擔(dān)保人將代為履約或做出其他形式的補(bǔ)償。

早在1894年就被提出的工程保證擔(dān)保制度，至今已是維護(hù)建筑市場秩序的國際慣例。在百余年的運行中，這一經(jīng)濟(jì)手段已被世界上許多國家證明為制約與規(guī)范建筑市場的重要機(jī)制，不僅保證了建筑工程的質(zhì)量與安全，也促進(jìn)了建筑市場的健康發(fā)展。

在國際建筑領(lǐng)域已有百年歷史的的工程擔(dān)保制度，在國內(nèi)也經(jīng)歷了近二十年的發(fā)展：概念于上世紀(jì)末被提出，制度在本世紀(jì)初被確立，如今又乘上政策順風(fēng)，將加足馬力開向新時代。

1 工程擔(dān)保前十年：探索與實踐

工程擔(dān)保制度的前十年，是從無到有、從提出到探索到試點最后確定的十年。

01 背景

工程擔(dān)保制度的醞釀和誕生，最早可追溯到上世紀(jì)80年代。當(dāng)時，中建系統(tǒng)的建筑工程公司在承接國際項目時，第一次接觸到工程保證擔(dān)保這一國際慣例。隨著利用世界銀行貸款進(jìn)行的工程項目從國外被引進(jìn)到國內(nèi)，北京、上海、天津、深圳等地都不同程度地接觸了一些運用到工程保證擔(dān)保的大型建設(shè)工程項目。

彼時，建筑行業(yè)行政管理在迅猛發(fā)展的工程建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)面前，已顯出疲態(tài)：合同履約不良現(xiàn)象頻現(xiàn)，工程款糾紛和農(nóng)民工工資糾紛問題頻出。

如何加強(qiáng)建筑業(yè)管理？如何提高工程質(zhì)量？在這一亟需解決的問題面前，運用市場手段來控制工程質(zhì)量風(fēng)險的工程擔(dān)保國際慣例，便向行業(yè)和監(jiān)管部門拋出了橄欖枝。

02 探索

1992年，建設(shè)部參與主辦中國新聞文化促進(jìn)會發(fā)起的“中國質(zhì)量萬里行”活動。在“中國質(zhì)量萬里行”研究成果的基礎(chǔ)上，1996年，國務(wù)院頒布《質(zhì)量振興綱要》，提出要建立新型的質(zhì)量保證監(jiān)督機(jī)制。

經(jīng)過“貫徹《質(zhì)量振興綱要》高層研討會”專題研討，以及中國建筑業(yè)風(fēng)險管理考察團(tuán)赴美訪問、翻譯文獻(xiàn)后，1998年5月，建設(shè)部發(fā)出“關(guān)于一九九八年建設(shè)事業(yè)體制改革工作要點”的文件，明確提出“逐步建立健全工程索賠制度和擔(dān)保制度”、“在有條件的城市，可以選擇一些有條件的建設(shè)項目，進(jìn)行工程、質(zhì)量保證擔(dān)保的試點”。

03 試點

1998年至2004年期間，工程擔(dān)保試點在北京、深圳、青島與成都展開。試點城市先后頒布實施了《北京市推行工程保證擔(dān)保制度試點工作實施方案》、《深圳市建設(shè)工程擔(dān)保實施辦法》、《青島市關(guān)于實行建設(shè)工程擔(dān)保制度的意見》以及《四川省建設(shè)工程擔(dān)保制度實施意見》。

針對試點的領(lǐng)域和方向，試點城市還先后制定了《北京市政府投資建設(shè)項目管理暫行規(guī)定》、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)工程施工招標(biāo)投標(biāo)條例》、《關(guān)于切實解決和預(yù)防建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款和民工工資有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于加強(qiáng)成都市建設(shè)領(lǐng)域民工工資保證金管理工作有關(guān)問題的通知》等一系列的政策法規(guī)。

在試點階段，工程擔(dān)保已在工程建設(shè)流程中的招標(biāo)投標(biāo)、合同履行以及農(nóng)民工工資支付等階段展開，農(nóng)民工工資保證金制度也已開始實施。

04 確定

2004年8月，建設(shè)部在總結(jié)了多年工程擔(dān)保的成功經(jīng)驗的同時，出臺了《關(guān)于在房地產(chǎn)開放項目中推行工程建設(shè)合同擔(dān)保的若干規(guī)定》（建市[2004]137號）的文件，正式為工程擔(dān)保提供了法規(guī)支持。

2005年5月，建設(shè)部以建市（2005）74號文件的形式，印發(fā)了《投標(biāo)保函（試行）》、《承包商履約保函（試行）》、《業(yè)主支付保函（試行）》等10項工程擔(dān)保合同示范文本。這些文件加快了工程擔(dān)保制度的建設(shè)，為工程建設(shè)擔(dān)保制度的展開起到了規(guī)范作用。

2005年10月，成都、天津、深圳、常州、杭州、青島以及廈門七個城市被制定為建設(shè)工程擔(dān)保試點城市，為工程擔(dān)保制度在全國范圍的推廣做好了準(zhǔn)備。

2006年12月，建設(shè)部印發(fā)了《關(guān)于在建設(shè)工程項目中進(jìn)一步推進(jìn)工程擔(dān)保制度的意見》（建市[2006]326號），標(biāo)志著工程擔(dān)保制度在我國的全面推行。

2 工程擔(dān)保近十年：發(fā)展與革新

制度全面推行伊始，工程擔(dān)保多以現(xiàn)金保證金的形式展開。

當(dāng)時，現(xiàn)行法律政策所要求的四項保證金都已有了明確的法律或政策依據(jù)。1998年8月，《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》提出了履約保證金概念。2003年4月，《工程建設(shè)項目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》提出了投標(biāo)保證金概念。2005年1月，《建設(shè)工程質(zhì)量保證金管理暫行辦法》規(guī)范了建設(shè)工程質(zhì)量保證金的管理工作。2006年3月，《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》指出要對重點監(jiān)控的建筑施工企業(yè)實行工資保證金制度。

此外，由銀行出具保函也是國內(nèi)市場上除現(xiàn)金保證金之外應(yīng)用最廣的擔(dān)保形式。

以廈門市為例，在2006年的483個試點項目中，有366個采用銀行保函的方式進(jìn)行擔(dān)保，共實現(xiàn)了10.77億的有效擔(dān)保。再以2011年江蘇省的統(tǒng)計數(shù)據(jù)為例。在承包商履約擔(dān)保中，以保證金形式繳納的占據(jù)了55.4%，銀行保函形式占41.1%，建設(shè)工程擔(dān)保公司出具保函形式只占3.5%。

然而，隨著制度的全面施行與建筑業(yè)的飛速發(fā)展，原有的工程擔(dān)保形式也逐漸顯露出弊端：現(xiàn)金保證金以其繁多的名目和巨大的數(shù)額，成為了建筑企業(yè)的發(fā)展“重負(fù)”；銀行保函雖減輕了企業(yè)的資金壓力，卻依舊存在嚴(yán)格的反擔(dān)保機(jī)制，且直接占據(jù)了企業(yè)的授信額度。

在這樣的背景下，國際上較為成熟的工程保證保險形式，逐漸受到關(guān)注。保證保險以其無需授信、無反擔(dān)保要求的優(yōu)勢，成為了我國工程擔(dān)保制度的“新寵”。

01 探索

2013年2月，住建部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)工程勘察設(shè)計行業(yè)改革與發(fā)展若干意見》，指出將支持工程勘察設(shè)計領(lǐng)域的保險產(chǎn)品創(chuàng)新，積極運用保險機(jī)制引導(dǎo)工程擔(dān)保制度發(fā)展。

2014年7月，住建部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)建筑業(yè)發(fā)展和改革的若干意見》，指出要在市場準(zhǔn)入行政審批、工程勘察設(shè)計、工程質(zhì)量管理中探索試行保險制度，進(jìn)一步擴(kuò)大了保險在建筑領(lǐng)域的應(yīng)用范圍。

2014年8月和11月，國務(wù)院相繼發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務(wù)業(yè)的若干意見》與《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》，為工程保證保險提供了政策支持。

02 發(fā)展

2014年起，工程保證保險逐漸在各地開花。

2015年7月，安徽省住建廳發(fā)布了《關(guān)于推行建筑工程施工合同履約保證保險工作的通知》，第一個推動了工程保證保險的政策落地。

同一年度，云南與浙江寧波也緊隨其后就工程保證保險發(fā)布了工作通知；2016年，上海、浙江也加入了工程綜合保險的工作行列；2017年……截至2018年7月，全國31個省、直轄市、自治區(qū)，已經(jīng)有18個明確發(fā)文推動了工程保證保險的建設(shè)。

2018年7月，住建部印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)實施工程擔(dān)保制度的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》，指出工程保證保險與現(xiàn)金保證金、銀行保函具有同樣的法律效力，再次強(qiáng)化了保證保險的法律意義。

縱觀工程擔(dān)保制度近幾年的發(fā)展，崛起的保證保險是其中最為亮麗的風(fēng)景線。我們也相信：保證保險將乘上政策的順風(fēng)，為建筑業(yè)的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造更優(yōu)異的成績。