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預(yù)付款擔(dān)保是承包人正確、合理使用發(fā)包人支付的工程預(yù)付款的擔(dān)保。其主要目的是保證承包人按照合同約定將預(yù)付款用于工程建設(shè)，以保證發(fā)包人在規(guī)定期限內(nèi)能夠從應(yīng)付工程款中扣除全部預(yù)付款；而一旦承包人拿到預(yù)付款后挪作他用、攜款潛逃或宣布破產(chǎn)，將由擔(dān)保人承擔(dān)賠償責(zé)任。

從地方試點(diǎn)看，2000年《北京市推行工程擔(dān)保制度試點(diǎn)工作實(shí)施方案》最早提出要試行預(yù)付款擔(dān)保，也于2004年《關(guān)于在建設(shè)工程發(fā)包承包活動(dòng)中設(shè)定保證擔(dān)保的若干規(guī)定》中首先對(duì)預(yù)付款擔(dān)保制度做出規(guī)范。

地方試點(diǎn)推動(dòng)了國(guó)家層面的政策發(fā)布：在2006年《關(guān)于在建設(shè)工程項(xiàng)目中進(jìn)一步推行工程擔(dān)保制度的意見(jiàn)》中，建設(shè)部首次提出“各地還應(yīng)積極鼓勵(lì)開(kāi)展符合建筑市場(chǎng)需要的其他類型的工程擔(dān)保品種，如預(yù)付款擔(dān)?！?。

發(fā)展至今，預(yù)付款擔(dān)保已歷經(jīng)了一系列變化，逐漸適應(yīng)我國(guó)國(guó)情并接軌國(guó)際慣例。

1 從預(yù)付款保證金到預(yù)付款保函

同投標(biāo)擔(dān)保、履約擔(dān)保等相同，預(yù)付款擔(dān)保最早也是以現(xiàn)金保證金形式出現(xiàn)的；但不同于投標(biāo)保證金不得超過(guò)不得超過(guò)招標(biāo)項(xiàng)目估算價(jià)的2%、履約保證金不超過(guò)中標(biāo)合同金額的10%，預(yù)付款保證金與預(yù)付款等額，如在包工包料工程中原則上應(yīng)為合同金額的10%-30%。

在預(yù)付款擔(dān)保采用現(xiàn)金保證金的形式下，其對(duì)于建筑企業(yè)，尤其是小微企業(yè)而言是一個(gè)沉重的負(fù)擔(dān)。盡管住建部和財(cái)政部在2013年《建筑安裝工程費(fèi)用項(xiàng)目組成》中明確企業(yè)為施工生產(chǎn)提供預(yù)付款擔(dān)保所發(fā)生的各種費(fèi)用屬于企業(yè)管理費(fèi)中的財(cái)務(wù)費(fèi)，是建筑安裝工程費(fèi)用的項(xiàng)目組成，但依然會(huì)對(duì)承包人的現(xiàn)金流造成巨大壓力。

這為預(yù)付款保函的誕生埋下了伏筆：由于預(yù)付款保函僅需承包人繳納占擔(dān)保金額較小比例的擔(dān)保費(fèi)用，即能取得與繳納現(xiàn)金保證金同等的保證效果，因此能大大降低企業(yè)負(fù)擔(dān)。

早在2008年住建部印發(fā)的《注冊(cè)建造師施工管理簽章文件（試行）》中，《注冊(cè)建造師施工管理簽章文件（公路工程）》便用“經(jīng)過(guò)認(rèn)可的預(yù)付款保函”取代預(yù)付款保證金。至2016年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于清理規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域保證金的通知》徹底取消了預(yù)付款保證金的政策依據(jù)，預(yù)付款擔(dān)保全面進(jìn)入保函時(shí)代。

2 從示范文本看我國(guó)預(yù)付款擔(dān)保制度

2013版《建設(shè)工程施工合同（示范文本）》最早對(duì)預(yù)付款擔(dān)保的提交時(shí)間、保函形式、擔(dān)保額度、擔(dān)保期限等做出示范規(guī)定，2017版示范文本也對(duì)預(yù)付款擔(dān)保保留了前版規(guī)定。

從提交時(shí)間上看，預(yù)付款擔(dān)保的提交先于預(yù)付款支付。在實(shí)踐中預(yù)付款擔(dān)保還演變?yōu)轭A(yù)付款申請(qǐng)的前提條件：如在2008年住建部《注冊(cè)建造師施工管理簽章文件（公路工程）》便將“經(jīng)過(guò)認(rèn)可的預(yù)付款保函”列為預(yù)付款申請(qǐng)的前提。

從保函形式上看，預(yù)付款保函可以采用銀行保函和擔(dān)保保函等形式，實(shí)踐中也有抵押等擔(dān)保形式。2013年保監(jiān)會(huì)解除對(duì)保險(xiǎn)公司涉足工程保證業(yè)務(wù)的禁令后，以保險(xiǎn)公司為擔(dān)保主體的工程預(yù)付款保證保險(xiǎn)迅速發(fā)展，中國(guó)保險(xiǎn)行業(yè)也于2019年發(fā)布了《建設(shè)工程施工合同預(yù)付款保證保險(xiǎn)示范條款》以規(guī)范該保險(xiǎn)業(yè)務(wù)開(kāi)展。

從擔(dān)保額度上看，預(yù)付款擔(dān)保金額不得低于預(yù)付款金額；從擔(dān)保期限上看，預(yù)付款擔(dān)保期限應(yīng)長(zhǎng)于預(yù)付款返還期間——兩個(gè)維度共同保證發(fā)包人的預(yù)付款能夠完全收回。

3 從FIDIC合同對(duì)比預(yù)付款擔(dān)保條款

預(yù)付款擔(dān)保作為國(guó)際慣例，在國(guó)際工程市場(chǎng)上一般遵循極具權(quán)威性的99版FIDIC土木工程施工合同（下簡(jiǎn)稱FIDIC合同）。通過(guò)對(duì)我國(guó)《建設(shè)工程施工合同（示范文本）》與FIDIC合同進(jìn)行比較研究，我們得以在借鑒的基礎(chǔ)上對(duì)預(yù)付款擔(dān)保制度加以完善。

從強(qiáng)制性上看，F(xiàn)IDIC合同規(guī)定預(yù)付款保函的提交是業(yè)主支付預(yù)付款的強(qiáng)制性要求：只有承包商提交預(yù)付款保函，業(yè)主才會(huì)支付預(yù)付款；預(yù)付款保函的出具也是工程師向承包方簽發(fā)期中支付的前提之一。而我國(guó)預(yù)付款擔(dān)保的是否提供由發(fā)包人決定，不具有強(qiáng)制性。

從時(shí)效性上看，F(xiàn)IDIC合同規(guī)定預(yù)付款保函截止日期前28天若承包方未完全還清預(yù)付款，則需延長(zhǎng)保函期限直至還清。相較我國(guó)“在預(yù)付款完全扣回之前，承包人應(yīng)保證預(yù)付款擔(dān)保持續(xù)有效”，F(xiàn)IDIC合同更具操作性，前后邏輯間的互為約束也更為明確。

當(dāng)然我們要看到，F(xiàn)IDIC合同對(duì)于預(yù)付款擔(dān)保的規(guī)定歷經(jīng)時(shí)間與實(shí)踐，發(fā)展至今也歷經(jīng)了一系列修正和完善。與此同時(shí)我們也應(yīng)探索增加預(yù)付款擔(dān)保的強(qiáng)制性與操作性，在借鑒國(guó)際的基礎(chǔ)上發(fā)展特色制度。

“近年來(lái)，國(guó)內(nèi)工程預(yù)付款保函市場(chǎng)應(yīng)用快速發(fā)展，并不斷優(yōu)化完善，在保障預(yù)付款使用安全方面日益發(fā)揮重要作用?？梢灶A(yù)見(jiàn)，預(yù)付款擔(dān)保市場(chǎng)即將迎來(lái)嶄新的發(fā)展藍(lán)海?！?