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最低價中標法，即所有投標人中報價最低者中標的選擇機制。其本質(zhì)功能是解決工程預(yù)算失控，保證業(yè)主向承包商支付最低的價格而承包商向業(yè)主提供最為滿意的工程。從國際實踐來看，最低價中標法在應(yīng)用初期也曾暴露出低價低質(zhì)、“胡子工程”等問題，但隨著配套保證措施的實施，這一方法仍然歷經(jīng)百年而不衰。

其中，工程擔保機制是最低價中標法保證措施中的必要元素，具體而言，即由投保擔保和履約擔保組成“最低價中標”的合理性基礎(chǔ)。如美國聯(lián)邦政府在直接將合同授予最低標的中標原則下要求投標人在投標前出具20%保額的投標擔保、在中標后出具合同額100%的履約擔保。與此對應(yīng)，招標人必須接受最低價的投標人，否則需做出完備解釋：為何認為該投標人不可信，以及為何認為該定價是不合理定價等等。

投標擔保和履約擔保能夠在“最低價中標”中發(fā)揮哪些作用？又如何發(fā)揮更大作用呢？

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投標擔保+履約擔保

滿足最低價中標法要求

最低價中標，一要求投標價格最低，二要求完工建筑能夠使業(yè)主滿意。投標擔保和履約擔保分別對應(yīng)著這兩項要求。

投標擔保即由擔保人向業(yè)主保證工程項目投標人履行投標義務(wù)，包括中標后進行合同簽訂、提交后續(xù)擔保等義務(wù)。對于最低價中標法而言，投標擔保之所以將中標人不簽約納入擔保范圍，便是為了補償業(yè)主不能以最低價簽訂合同所產(chǎn)生的經(jīng)濟損失。相應(yīng)的，投標擔保通常以中標價和最終訂立合同的承包商的投標價間差價為賠付金額，或是采用以擔保金額為賠付金額的罰沒方式。

履約擔保即由擔保人向業(yè)主保證工程項目承包商履行建設(shè)合同義務(wù)，確保工程項目保質(zhì)保量按期完工。對于最低價中標法而言，履約擔保將中標人未按照合同約定履行各項義務(wù)納入擔保范圍，便是為了補償業(yè)主不能獲得滿意的工程所產(chǎn)生的經(jīng)濟損失。

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投標擔保+履約擔保

堵住最低價中標法漏洞

投標擔保與履約擔保的執(zhí)行，首先能夠確保最低價中標法順利實施，其次能夠矯正最低價中標法的實踐問題，規(guī)范市場競爭。

最低價中標法下中標價低于甚至遠低于成本價的問題頗為嚴重，而過低的報價為履約過程中的一系列問題埋下了伏筆：偷工減料、以此充好帶來了“低價低質(zhì)”問題，有限的預(yù)算、過大的資金缺口帶來了不能按期完工的“胡子工程”和無法完工的“半拉子工程”。長期以往，承包商之間的管理、成本、質(zhì)量、信譽競爭則異化為編制預(yù)算能力的競爭、探聽標底能力的競爭乃至墊資施工的競爭，這對于建筑市場競爭而言百害而無一利。

在最低價中標中，遏制違約的基本原則是落實違約責任、提高違約成本。投標擔保與履約擔保便能夠確?！暗蛢r低質(zhì)”、“胡子工程”責任回歸己身：工程擔保的追償機制、反擔保設(shè)置可以在補償業(yè)主后向承包商索賠，實則將違約風險轉(zhuǎn)回風險源。投標擔保和履約擔保的應(yīng)用能夠改變承包商以不合理低價中標的結(jié)果：進則虧損，退則被罰——“餓死同行、累死自己、坑死業(yè)主”的不合理低價也能夠得到源頭遏制。

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投標擔保+履約擔保：

從低保額到高保額

當然，投標擔保和履約擔保在滿足最低價中標法要求、堵住最低價中標法漏洞上的作用發(fā)揮，與保額呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系：擔保金額決定了擔保責任的上限，也限制了擔保功能的實現(xiàn)。

相較美國等高保額地區(qū)，我國的2%投標保函較難促使承包商更加慎重地對待投標行為，構(gòu)建合理最低評價中標的保障，10%履約保函也僅僅能夠發(fā)揮有限的違約規(guī)制作用。此外，高保額投標擔保所能起到的資格預(yù)審作用、高保額履約擔保所能起到的業(yè)主保護作用，在低保額的情況下也將大打折扣。

值得注意的是，近年來監(jiān)管部門已有意識地引導(dǎo)履約擔保向高保額發(fā)展：2019年9月24日國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)住建部《關(guān)于完善質(zhì)量保障體系提升建筑工程品質(zhì)指導(dǎo)意見的通知》要求“對采用最低價中標的探索實行高保額履約擔?！?，此后全國多個地區(qū)相繼發(fā)布政策，要求對采用合理最低價中標的實行高保額履約擔保。

客觀上來看，最低價中標作用的有效發(fā)揮，應(yīng)以市場機制完善、風控措施到位、信用體系完備為前提。在推行最低價中標法的同時建立健全約束保障機制，從法律、技術(shù)、道德層面對招投標進行全面約束，方能保證其順利實施。